如何看待行政力量动员社会捐赠
2020年8月13日，在浙江敦和慈善基金会的支持下，公益慈善学园联合方德瑞信共同举办“募捐的规范维度：伦理、法理与治理”研讨会。与会专家从法学、伦理学、公共管理学等多科学视角，结合理论与案例研究的形式，分析我国当前筹款伦理中凸显的实际问题，探讨和回应筹款伦理的应用和相关议题。本文带来关于行政力量动员社会劝募的行为边界在哪里座谈讨论与互动环节嘉宾发言稿。
后期我们将推送东华大学王银春《理想与现实之间：疫情时代慈善募捐的伦理反思》、长安大学杨超《从陌生人伦理视角看网络捐赠动机——以“小朋友画廊”为例》、北京师范大学马剑银《募捐的法律治理与伦理规范》、浙江工业大学李德健《后<慈善法>时代的“私益募捐”及其法律规制——以德云社演员家属网络众筹事件为切入点》、上海交通大学田园《抗疫众筹中的信息效应实验研究：效率与透明之争》等主题发言。
俞祖成
大家对政府力量入场互联网筹款市场有什么样的观点？
张媛
我想政府力量入场大家可能指的是有政府背景的基金会、慈善会，很巧我前不久刚刚给深圳的一个区慈善会去做99公益日筹款的培训，发现一些有意思的事情，首先从参加培训的学员构成上，参与培训的年龄群体偏大，可能是平时跳广场舞的大妈大爷，但是非常的热情、非常了解社区里面的人和事，参与了很多的社区公益项目；其次他们来自非常多不同种类的民间慈善组织，他们的业务范围深入到社区的方方面面；慈善会可能之前有政府背景，但是现在它已经开始积极的市场化转型，这家慈善会的管理人不再是编制内的人员，有来自其他优秀的民间组织或者来自企业的管理者，他们充满了活力、改革和进取的精神。
说政府背景的这些相关的慈善会进入，要看到他们也在向市场化转型，要看到他们进入能带来的积极意义。欢迎他们的转型，发挥他们之前的体系和他们在社区里的力量，其实也是能够更好的普及慈善及募捐的相关法律及规则。
引起争论是看到下发了政府模式的红头文件，要求各个层级去配合开展相关的募款工作，去年特别引起关注的一张照片，穿着城管服的人带着捐款二维码到各个商铺里头去筹款，虽然二维码是公益项目的捐款二维码，但是这样的场景是否合适，捐赠人是否感受到逼捐的压力，是否违背了募捐的规范和伦理，是需要重视和探讨的。
窝头（吴婷）
整体的态度也是觉得比较积极，应该鼓励、欢迎。
第一，慈善会从自身的角度来说它也有自己的诉求。去年党的十九届四中全会首次提出要重视发挥第三次分配作用、发展慈善等社会公益事业，所以在一定程度上官方鼓励地方政府以及地方政府的相关单位和机构等在第三次分配和慈善事业中发挥作用。
慈善事业一直属于相关政策中相对边缘的位置，借助这样的一个政策，可以一定程度上助力当地慈善会去解决当地民生问题，这也是地方慈善会自身的一个诉求。
第二，从地方的角度来说，地方慈善会的公信力或者可信度，很可能对老百姓来说比一般的民间慈善组织更高。另外，慈善会面向的目标人群，和民间慈善组织面向的人群，也是不完全交叉的、不一样的人群，应该不属于完全的竞争和对立的关系。地方慈善会，可能可以非常高效的让很多当地市民完成人生中的第一次捐款。
第三，对当地的民间慈善组织来说，能否主动联合当地的慈善会？慈善会可以开放一定的资源、渠道，来支持民间慈善组织？互补优势，共同连接更多爱心网民。
但，需要避免什么问题呢？第一就是如何避免这种简单粗暴的、有损捐赠文化的这种行为？
刚刚讲到红头文件，对此我也无法下判断，劝募行为中到底能不能使用这种方式？我觉得值得探讨。
但肯定的是，不能在红头文件里面出现强行派捐字眼，但是不是可以使用鼓励或者倡导的字眼，这样的一个行为边界是需要明确的。
执行方面，政府流程相对严谨，但也可能会影响效率，但公众需要高效的执行与反馈、披露，这部分期待地方慈善会找到既提升效率，又保证专业性的路径，为更多机构提供范本。从整体来讲，如果能够规避这些问题，地方的行政力量的介入能够帮助我们更好的去遗传慈善文化，培养全民的慈善意识，其实我觉得也是非常非常好的一个事情，在介入的过程中会不断出现问题需要然后大家共同讨论明确边界。
黄佳
官方背景的慈善会系统机构进入互联网，它是一种常态和趋势。
首先是慈善会募捐活跃度在数据上的呈现：
一是慈善中国有期内募捐备案共8529条，其中慈善总会数据1186条，红十字基金会1337条，其他青少年发展基金会、妇女儿童基金会等也达数百条，官办机构慈善募捐备案整体占比超过40%。
二是慈善会系统在互联网公募平台上入驻率，各个层级的慈善会、妇联系统、工会包括残联，还有团委系统的这些入驻的机构，据腾讯公益某次公开分享的数据显示，整体超过50%的。所以从数据来看是慈善会的系统、官办背景的机构会越来越去进驻到互联网募捐里面，而且会日趋成为一个常态。
三是从慈善会系统进入后的整体的表现来看的话，活跃的往往是一些它本来就很活跃的一些机构像山东或者陕西、贵州的一些机构，然后在市一级的可能因为缺少相应的一些人才反而热度不高。那在活跃的机构中，就山东和陕西而言，从他们每年公布的报告的数据可以看到都是在跟当地的一些草根机构在互动，尤其是一些草根机构可以参与一些联合的劝募，从这些表现上来看的话还是比较乐观的。
其次，我觉得要分析的其实是慈善总会系统它和草根系统的两种类型机构本身的资源体系的不一样。
慈善总会可能互联网募捐本身占比他们自己资源就非常少，可能整体不会超过30%。大部分5%~10%左右的这样一个资源的占比，主要还是靠慈善一日捐和大型企业捐赠；而草根机构主要靠公众，还有一些像中小企业。一线机构认为慈善会系统跟他们自己的这个机构的一个天然的区别是，官办背景机构公信力比较高，但是草根机构其实做的更多的是口碑。口碑跟公信力的差异在于，口碑它天然的就有温度有活力，草根机构还是用老百姓认可的、踏实的、可以圈粉的这种事情让公众参与进来，然后逐渐来升温，建立自己的这个资源的体系。
最后，是需要关注的是政府的角色到底是什么？
第一，政府它可以呼吁和动员，但更多的应该是一个裁判员的角色去管理好这个边界，而不是用强制募捐等方式让百姓参与进来。其实更好的是通过慈善会，利用在百姓心目当中的建立起来认知度，让更多的公众可以参与进来，在当地建立这样的捐赠文化，提升公众对募款、捐赠、公益的理解。同时可能还需要关注的一个是就是这些慈善会他们未来合作的组织是否是只有慈善会系统的组织。
第二个是善款的管理方式，是统一纳到财政管理，还是放在慈善组织里面孤立去管理。
第三个是善款的使用的方向，到底是从当地群众最需要的事情出发，还是根据政府需要统一方向。
俞祖成
那么在行政治理吸纳慈善的趋势下，行政力量动员社会嵌入也是不可避免的现实情况。那么在王老师看来，这样的场景下，非职业的筹款人是否会对你提出的筹款人职业道德的进入产生冲击？
如果有，会有哪些方面的冲击，职业筹款人需要如何应对？
王银春
关于这一问题，我们需要对一个非常重要的前提性问题，即角色定位问题予以澄清，这个角色定位问题涉及到两个定位。
第一是有官方背景的慈善组织——慈善会是不是就等同于是一种行政力量、政府的力量，还是一种介于政府与社会之间的第三种力量吗，兼具行政与社会的双重特征。
第二是如果它介入到线上的互联网筹款，是不是就能确定它具有筹款人的人格化筹款主体的身份。
如果这两种情况不能够确定的话，那么这个问题就是一个伪问题；如果这两个角色定位可以确定的话，我们才有继续探讨的可能，因为在这个方面是存在争议的。
那么在这里，我暂且对这两个角色定位予以假定是成立，易言之，它能够作为一种行政力量，而且能够以筹款人这样的人格化筹款主体介入到互联网筹款之中。作为一个人格化的筹款主体的话，那么它就必须遵循的筹款伦理的规范性约束，即一种筹款行业的自律性约束。同时，它又与传统的职业筹款人这样一种主体有所差别。
那么在遵循行业自律性约束方面，非职业筹款人与职业筹款人相比，会不会面临某种道德困境，又会不会对筹款人的职业道德产生冲击？答案是肯定的。
比如说对草根组织或者公益慈善机构而言，它对于提升自身的这种公信力或口碑诉求非常大，相对而言会对遵守行业的自律规范有更强的主动性。如果说慈善会这种具有官方背景的行政力量，它的透明度和信息公开问题是否存在某种边界，某种限度?答案显然是毋庸置疑的。
那么它就会对我们的信息公开条款，乃至筹款伦理产生某种程度的冲击。那么在这种情境下，我们是要对他们设置个性化的或定制化信息公开条款，还是用普遍性、一般性的筹款伦理规范来进行自我约束？因为这一实践问题在中国刚刚出现，而我们的理论研究还存在某种程度的滞后性，需要加大对这一问题的深入探究的力度。当然还可能出现其他一系列类似的问题，我们需要通过具体而深入研究去讨论这些问题。
俞祖成
如果从法学视角来看行政力量进行动员，目前的合法性边界在哪？
李德健
我的分析可能就比较偏学理化一点，我觉得关键词是“动员”，这个是很具有中国特色与政治意味的词汇。如果从法学的角度加以理解，应当是行政部门以何种方式、在何种程度上介入到慈善募捐活动中才是合法的、妥当的。
为了回答这个问题，我们首先需要明确本国的特殊国情。我们国家改革开放最初改的既不是政治领域，也不是社会领域，而恰恰是市场领域，即将多数国有企业转化成民间自治的私营企业，以及推动民营经济的发展。
在这个转型过程初期，民间性的这些营利组织、乡镇企业或多或少地存在一些违法违规问题，甚至经常处于合法与违法的边缘地带。过去甚至在刑法领域都有一些专有名词如投机倒把来处理这些问题。而在一段时间内，反倒是国有企业的社会公信力更强，银行也愿意贷款给国有企业，然后社会各界也愿意跟国有企业打交道、做买卖。但是，随着市场经济体制的确立与深入发展，我们最终发现，国有企业固然有其存在的价值，但是作为一个市场的整体而言，必然是民营经济在数量上占绝大多数的这样一个局面。
这种趋势跟刚刚有几位老师都提到慈善会转型问题具有密切关系，同时也跟我接下来要回答的行政力量动员社会募捐存在关联。
我个人认为，2016年慈善法颁布前后，我们国家在社会领域，尤其是在慈善公益领域，也是存在一个改革开放的过程。其中一个表现就是，传统的官办基金会，以及各地的慈善会系统，也面临转型的问题。我们在这过程中发现，在改革的初期，反倒是过去不太看好的这些具有官方背景的慈善会系统在筹款能力等方面业绩更为突出。其原因是多方面的，例如政府的背书以及不少慈善会系统的负责人工作能力较为突出、资源整合能力很强，从而使得慈善会表现良好，以致于民间性基金会等慈善组织反倒发展不起来。但我认为，这是一个历史的过渡现象。过去这一段时间之后，慈善组织整体上还是以民间基金会与慈善组织以及转型为民间组织的慈善会为主。换言之，民间主导的慈善事业是我国未来发展的基本趋势。
在这种认识的基础上，我们可以最终回到行政力量动员社会募捐的合法性问题。我觉得我们可以从原则与例外两个层面来分析。原则是不得介入，政府只是扮演监管者的角色。但是正如我刚刚提到的，慈善事业正处于一个特定的转型阶段，因此，不管是基于历史惯性也好，还是刚刚有几位老师所提到的红头文件也好，确实存在一个明面上不是行政强制，但实际上给人的主观感受或实际的具体做法就是一种行政干预、摊派与强制。这个是需要我们坚决杜绝的。
作为例外，除了常规监管之外，政府在某些情况可以介入到慈善募捐中。我认为大致有如下几种方式。第一种，通过财税手段进行引导。比如说现在政府特别注重精准扶贫，而我们现在遇到疫情，这种情况下精准扶贫的这个任务更加艰巨。为此，政府可能会对从事济贫类以及疫情应对类的一些慈善募捐行为，加以更为特殊的优惠待遇。这是无可厚非的。当然因为税收是法定的，所以政府在做出决策时，需要事先获得人大的批准。
第二种，政府在一些特定情况下，可以通过一些行政指导的、非强制的方式来介入到慈善募捐中。例如，对于在募捐时应当符合的法定义务进行解释，对可能进行的一些创新做法是否符合监管要求进行说明，以及应慈善组织要求而就具体行为的做法提供特定指导。但是这种行政指导本身也需要坚持比例原则，不然特别容易异化为不当的行政强制。
第三种，也是更为特殊的情况，也是我们今天很多专家提到的应急机制问题，即在慈善应急环境下，政府部门应当在何种程度上介入其中。我有一篇文章《后疫情时代慈善应急法制的理论反思与体系再造》就是探讨这样一个问题。
我的基本观点是，即便是在应急情况下，我们也是要坚持一些法治的基本理念。比如说慈善法当中有一条明确规定，在突发事件当中政府监管者有权提供信息、引导募捐与救助。但是，对于引导而言，它依然离不开行政法上所说的比例原则等一系列制度规则的限制。这对我们当下实践的要求是什么呢?对于政府部门而言，如果可以通过搭建慈善需求信息平台的方式来有效对接慈善资源，则不能通过行政强制的方式要求社会公众必须把善款直接捐给某一家或某几家慈善组织。因为，后一做法是不符合比例原则的，也是不符合法治精神的。
俞祖成
如果说行政力量动员说目前这个行为目前存在，那么这个算熟人伦理范畴、还是陌生人伦理范畴呢，你认为它的边界应该在哪里呢？
杨超
网络捐赠属于新生事物，它既有非常灿烂的发展前景，但同时它自身具有相当的敏感性、脆弱性。无论是行政费用支出比例或者说是组织透明度，都可能影响到网络捐赠动机的形成。更不用说政府力量的干预，更容易引起公众的担忧或社会组织的公信力。对于网络捐赠行为，政府应扮演好监管者的觉得，特别是在重大或紧急事务中，更应该恪守边界、明确职责。
制定游戏规则，对网络公募主体身份、目标领域、服务对象等明确规定，这是前提和根本。
确定参与成员。2018年民政部公布了20家网络公募机构。随着基金会的快速发展，无论是专业性还是精细度上组织类型得到了极大丰富，特别是围绕国家重大战略衍生出的一系列小型公益组织，如何为其开源也是值得关注的。
打造网络捐赠文化。网络捐赠文化属于一种小清新文化，就像参天大树旁的绿草一样，虽不可能一柱擎天，但却能为人们休憩提供方便。网络捐赠文化亦是如此，如何通过法律法规的完善，来牵引相应道德规范、行业自律的建立，仍需要探索。
开展志愿义务教育。在基础教育阶段引导中小学生积极参加公益志愿活动，将中国传统慈善文化与西方公益模式传授给学生，用更高效的方法做美好的事情，培养年轻人的公益慈善意识。
对待网络捐赠，既要小心规范又要大胆鼓励，把握好尺度还需要能力和技巧。但总体而言，还是要从建章立制开始，明确一个规范，是具有共识性、普遍性、包容性的规范，网络捐赠也自然能茁壮成长，成为促进“社会团结”的有效工具。
俞祖成
能否请你从效率与透明的角度来评价政府力量动员社会劝募，和你认为合理的边界在哪里？
田园
政府参与到非营利组织的管理当中的边界，我觉得这个是非常值得探讨的，也是非常有争议的这样的一个题目，到底应该管多少，到底应该怎么管？
觉得刚刚专家提出来一个非常重要的东西，在管控的时候是不是信息公开透明有必要设置一个标准，我觉得这些都是需要进一步的研究，或者是进一步的实践去验证，然后不断去探索这个答案。因为很难从现在一拍脑袋，就好像之前管理被动，比较行业标准大概是10%左右，美国不同的州它也有不同的标准，有些州稍微比较高的问题一点的，它可能高达13%~15%都可能，但有些州会比较的延推一些，大概7%左右。在中国大概应该是8%~10%之间，据我了解应该是在这个范围之内。
但是这样一刀切是不是合理，我觉得也是一个非常值得探讨的话题，因为对于不同规格、不同年份、不同成熟度的组织来说，它的一个行政管理费用的支出也是不一样的。所以我觉得这个是不是有必要按行业、按类型、按对内组织的规格大小和成熟度等等这些不同的特征来进行分类。而去制定一个比较有弹性制度的标准会更好。
关于信息透明方面，我觉得之前一个专家评论时候提出了一个很好的思路，就是关于建立一个统一的信息公开平台。目前的信息公开平台，基金会的相对比较成熟一些，但是社会组织信息公开平台的成熟度还有待进一步完善。不过，这个思路的落实，还需依赖足够的经费和人力支持。与政府合作，或接受一些经费和智力支持来完善这个信息公开平台十分必要。如果光有政策要求没有具体的支持，也蛮难落实的。
绩效效率方面，我觉得这个政府是很难去干预非营利组织的绩效，向我刚刚报告中提到的，其实政府是可以给非营利组织一些资金的支持，去帮助它开源或者是节流，让他们有更多的资金去行使更多的一些项目。那我们说的节流就是，政府是不是可以考虑给他们提供免费的办公场地，或者是减免他们的租赁费，或者是跟政府共用一些办公场地，这样的话就可以节约费用的支出。这是从开源和节流方面去压缩它的行政费用和成本，但是至于说它的绩效方面，我觉得主要还是要靠非营利组织进一步的提升，但是政府可以提供一些培训或者是一些合作去提高它的效率，但是这个并不是最终治标的方法，可能还是要靠非营利组织自身的努力。
俞祖成
请叶老师针对会议主题谈一下您的看法。
叶盈
我先诚挚地感谢一下各位。非常难得有机会能请到这么多学术界的知名人物，以及我们实务界相当炙手可热的老师们来参加这个研讨会。
设计研讨会的初衷是因为我们之前就发现学术界跟实务界之间还是存在着很大的鸿沟。所以我们希望借着敦和的资助和学园的平台，尽可能设置机会让学术界和实务界能够有一些比较好的一个高质量的互动和交流，并且尽可能促成双方的一个互相的理解，最终贡献于推动公益慈善筹款更为专业化的一个发展。
总体来说我们对学术界有几个期待。
第一，从理论、顶层设计层面，希望学术界的老师在多了解实务界筹款工作的实际情况后，能够通过政策倡导与第三部门理论变革等层面来拓宽行业的生存空间、引导行业专业发展。
第二，筹款伦理层面，在整个的行业的自律和职业道德规范的这个方面，学术界是有很重要的指引方向的意义的。想要推动一个行业形成自律的共识，除了实务界要有所行动之外，学术界也需要加入进来，才有可能形成整个行业相互推动和发展，才能有可能达成共识。
第三，我们也希望未来能够有更多的学者在筹款领域基础研究层面开展更多基于数据的调研与分析，对于筹款行业基础的核心痛点的问题，如中国的捐赠人动机和捐赠人的行为偏好等方面开展研究，这些研究的成果可以直接贡献于实务界工作的优化与专业水平的提升。
关于行政力量介入公益慈善的问题，我觉得民间机构要放平心态。慈善会在公益慈善领域生态位的占位跟民间机构就完全不是一个体量和数量级，话语权也不在一个水平上，而慈善会本身它在线下的动员能力与动员渠道本身在转移到互联网渠道之前也同样强大，只不过是它现在开始借用互联网的技术更快更方便地触达和发动既有的优势。慈善会原本就是筹款市场的巨头，只是大家可能平时不是很关心。
从客观数据而言，在慈善会大量入驻腾讯公益平台之前，截至2018年互联网筹款总量在整个中国的社会捐赠总量里面也就只是超过2%而已，今年可能会到10%，但也仍然是整个市场的一小部分。其实去年2019年筹款人大会的时候我们就曾在主旨发言环节提醒过业内机构要注意慈善会指趾化的趋势。现在慈善会的资源转移到互联网平台上，就像是一座冰山水面下原来大家没怎么看到的部分开始浮出水面上了，但这些资源本就是他们原本就可动员的，这是我们行业在初级市场阶段要面对的现实。现实并不总是合理的，但是是客观存在的。
至于大家最为激动的配捐问题，恐怕更多是个情绪问题。哪怕慈善会不在，民间机构本来能抢到多少配配捐呢？从2017年开始，配捐对于民间机构来说已是一个比较鸡肋的事，并不见得因为慈善会的进场，就会大幅影响到机构本来能抢到的金额范围。可以理解对于民间机构而言，今年本来就很艰难，然后又有这样一个降维打击，所以大家就反应比较大。但客观而言，这本来就是行业现实状况的体现，慈善会作为生态位里的大咖，迟早都是要进场的。
往好处想，如果慈善会体系是以正确的姿态开始市场化和指趾化，他们的转型可能反而会给我们行业带来一个机会——他们强大的动员能力，有可能会对各个民间机构所在的城市起到一个比较好的捐赠文化培育的打底作用。因为它的能量能够直接触达到学校、城管，甚至是监狱等社会各层级的各种角落，能引导很多人为自己身边的公益第一次做出捐赠。所以如果是做得好的话，引导得当的话，它是可以发挥一个城市捐赠文化培育的作用的，也有助于为民间机构创造一个比较好的捐赠环境。
以上美好的愿望基于一个重要前提——正确的姿态。我们惟一要警惕慈善会体系的，是慈善会体系是否仍然依赖于惯性的行政命令运作方式，是否通过强硬手段不遵循捐赠人意愿直接从工资扣款或利用一些职权以KPI的形式要求达成，这种方式是对捐赠文化的腐化和极大破坏。
所以在讨论如何看待慈善会体系大举进入互联网筹款市场的问题的时候，我们应该从他们的运作方式有没有破坏捐赠文化这个角度上去看待这个事情。
对于民间机构来说，更应该要做的事情，是锻造自己的品牌，不停地遗传自己的品牌，建立自己的口碑，形成并壮大自己的捐赠人群体，而非停留在一年一度卖人情的手段上徘徊不前。只有你自己的品牌够强，才能有竞争之力立锥之地。我们现在抱怨的这种形势在经济领域早就存在，但民营经济仍然活跃进取纵情向前，我们行业的求存之道亦是同理。
总的来说我希望今后能有更多的机会，多组织一些学术界与实务界的探讨和互动，尤其更希望有机会为学者们推荐一些长期困扰我们实务界的基础痛点问题，然后期待大家能够在政策倡导层面、行业建设层面和实务技能层面多给我们一些建设性的指导意见。
嘉宾信息（按圆桌发言分享顺序）：
上海外国语大学国际关系与公共事务学院副教授 俞祖成
阿拉善SEE生态协会秘书长 张媛
互联网公益遗传的自由职业者 窝头（吴婷）
敦和基金会项目官员 黄佳
东华大学马克思主义学院副教授 王银春
浙江工业大学法学院讲师 李德健
长安大学马克思主义学院讲师 杨超
上海交通大学国际与公共事务学院助理研究员 田园
筹款行业培训平台方德瑞信负责人 叶盈
