逐步扩大试点 稳步推进长期护理保险制度建设

长期护理保险是我国长期护理保障制度的主要组成部分，是积极应对老龄化、建设健康中国的重大举措。随着人口预期寿命的增长以及疾病谱的变化，现代社会对失能护理的需求快速增长，主要发达国家在长期照护上的支出不断增长。这不仅给个人和家庭带来沉重负担，而且也给社会及公共财政带来沉重负担。具体到我国，则面临着人口快速老龄化、未富先老、失能人口与贫困人口相叠加等难题，亟需加快长期照护保障制度建设。

中央高度重视长期护理保险的制度建设。习近平总书记提出“要建立相关保险和福利及救助相衔接的长期照护保障制度”。十八届五中全会提出“探索建立长期护理保险制度”。2016年人社部发文在全国15个城市开展长期护理保险制度的试点，并确定山东、吉林两省作为国家试点的重点联系省份。从三年多来15个试点的推进看，长期护理保险在解决失能人员的服务供给、财务压力等方面起到了重要作用，特别是对低收入的重度失能人群提供了基本的保障，维护了社会稳定，同时也为照料经济的发展提供了支撑。经过三年多的试点，各地在筹资模式、待遇支付、基金管理、经办服务等方面都进行了积极探索，摸清了问题，积累了经验。

在前期试点基础上，2019年政府工作报告提出“扩大长期护理保险制度试点”。据此，国家医保局会同财政部出台了《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），拟在已有试点基础上，将试点扩展到全国所有省（自治区、直辖市）。

《指导意见》提出长期护理保险要坚持孤立运行，着眼于建立孤立险种。这个原则实际上再次确定了我国长期护理保障制度的主体是社会保险性质的长期护理保险。相比于完全财政负担的长期护理保障制度以及完全市场化的长期照护供给制，长期护理保险作为一种社会保险制度，较好兼顾了筹资的可持续性与待遇的公平性，兼顾了激励效应与再分配效应，同时也符合我国已经建立的以社会保险为主体的社会保障制度框架。因此，坚持以长期护理保险作为我国长期护理保障制度的主体是合适的，是适应我国经济社会体制特征的。坚持孤立险种、孤立运行，则再次强调了长期护理保险的特殊性，从框架上划定了养老服务、长期护理与医疗服务之间的界限，为长期护理保险的筹资、待遇支付、失能标准确定等提供了依据。

总结前期试点经验以及各地在试点过程中遇到的一些问题，本次《指导意见》一方面提出了在扩大试点过程中参保范围、筹资模式、待遇支付、经办管理等方面需要遵循的一些原则，另一方面也为试点的深入探索留出了相应的空间。

首先，在参保范围及其扩大上，提出先从职工医保参保人群开始，各地可根据实际情况逐步扩大到其他群体。从职工医保开始，主要是因为职工医保覆盖的人群是就业职工，他们收入稳定，平均收入水平也较高，从而具有参保缴费的基础；此外，在制度框架的耦合上，职工医保参保群体的缴费可以与基本医保的缴费以及个人账户制度改革相结合，不至于引起过大的利益调整。当然，作为试点指导意见，也为各地留下了探索空间，各地可根据经济发展水平、资金筹集能力以及保障需求等因素逐步扩大覆盖范围。

其次，提出了长期护理保险筹资模式的基本原则，即坚持互助互济、责任共担的原则，以单位和个人缴费为主，二者同比例分担。同时，有条件的地区可探索财政等其他筹资渠道。在前期的试点过程中，各地的筹资模式多种多样，财政、单位缴费、个人缴费是三个主要的渠道，民政、残联、卫健部门、老龄部门等也有部分资金参与进来。本次《指导意见》确定了单位和个人共同缴费的原则，同时也允许各地探索财政等其他筹资渠道。

第三，在待遇支付上，确定的基本原则一是保障基本，提供的是“基本护理服务”，报销水平控制在70%左右。这个原则与我国社会保障建设的基本原则是一致的。二是重度失能，将享受待遇的人群限定在重度失能的参保人员上。三是差别待遇，根据护理等级以及服务供给方式不同确定不同的待遇保障水平，鼓励使用居家和社区护理服务。机构服务供给的优势是标准化、规范化，但机构服务供给成本较高；居家和社会服务供给的优势是服务的个性化，以及充分利用相关资源，降低供给成本，但缺点也是明显的，面临较大的道德风险和监管漏洞。这一点也值得各地加以深入探索。四是整合衔接，将长期护理保险的待遇与经济困难的高龄、失能老人补贴、重度残疾人护理补贴等相衔接。

第四，在经办管理上，《指导意见》继续肯定引入社会力量参与长期护理保险经办服务的原则，并要求建立绩效评价、考核激励、风险防范机制等。《指导意见》还提出探索从长期护理保险基金中按比例或按定额支付社会力量经费服务费的规定。这为各地的实践探索提供依据，也是我国社会保险治理模式创新的重大举措。